2018年财政政策有六大特点：

1、预算收支紧平衡，赤字率下调，但专项债扩大，考虑专项债后的广义赤字率略下降（从4.6%下降为4.4%），基建投资承压。

2、控制地方隐性债务风险和宏观杠杆率，改变政绩考核机制和预算软约束。财政清理整顿、问责政府和人员的高压态势延续，预算将逐步硬化。

3、积极财政政策方向变化：从支出转向减税降费，更加侧重民生、支持三大攻坚战和服务高质量发展。2018年减轻企业和个人税负8000亿、非税负担3000亿。

4、新一轮财税改革拉开大幕。个税、企业所得税、增值税改革降低负担，关税降低扩大开放，耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法3部税法将在年内制定。房地产税按照“立法先行、充分授权、分步推进”，财政部2018年拟完成立法起草的工作中没有房产税，由于工程浩大，预计2020年立法会初见成效。

税收法定在2020年完成，届时房地产税立法，地产相关税种整合，增值税税率下调、抵扣链条完善，消费税、资源税、环保税、水资源税将促进绿色和高质量发展。

5、强调财政可持续性和聚力增效，全面实施绩效管理，以效率换支出规模。

6、2018年中央地方财政事权和支出责任划分改革集中在教育、医疗卫生、交通运输、环境保护等领域，最终目标是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，提高公共服务水平和效率。

正文：

2017年底全国财政工作会议召开，2018年3月7日中办印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，3月20日全国人大通过《政府工作报告》及《2017预算执行情况和2018年草案》，其间财政部主要领导答记者问、全国人大和中财办相继回应税制改革和地方债务清理问题。

1、财政形势：收支紧平衡，下调赤字率，专项债扩大，实际赤字率略下降，影响基建。

2018年仍实施积极的财政政策，但财政赤字率下调为2.6%，为2012年以来首次下调，绝对赤字规模与上年持平。2018年全国一般公共预算收入18.32万亿，增长6.1%，低于2017年实际增速7.4%，与名义GDP增速略下行有关；同时，2017年财政收入超出预算近4000亿，其中中央财政超出2507亿在当年并未使用，中央财政支出少于预算668亿，中央结余了3175亿，全部调入预算稳定调节基金，使得中央预算稳定调节基金余额为4666亿，该部分资金可于2018年使用（2017年地方超收1430亿，但超支8703亿，不足部分依赖地方结转结余等调入资金弥补）。从支出看，全国一般公共预算支出20.98万亿，增长7.6%，需要重点保障的支出较多，支出压力较大。赤字2.38万亿，与2017年持平。

下调赤字率的原因有：宏观经济在2018年仍将保持较好态势，名义GDP略有回落但仍将在10%或以上，财政增收有基础；赤字率的信号意义较强，长期控制在3%以内，有利于控制宏观杠杆率中的政府债务，有利于财政可持续；赤字率下降有利于为其他宏观调控留出更多政策空间，以应对未来的风险。

综合考虑一般预算赤字和专项债，2018年的预计广义实际赤字率（这里的广义赤字=官方赤字+调入结转结余+调入预算稳定调节基金+专项债）为4.4%，略低于2017年的4.6%，对基建产生压力，但更多是非标、影子银行清理带来的影响。一方面一般公共预算赤字率下调，但赤字规模仍与2017年持平为2.38万亿；另一方面，专项债券增加5500亿至1.35万亿，连续三年扩大规模。主要原因：（1）经过2017年的清理整顿，专项债券试点范围扩大，发行更加规范、透明，具备扩大的基础；（2）截至2017年底，专项债券的余额低于限额约9400亿，扩大专项债券规模仍在可控范围；（3）优先支持在建项目平稳建设。

2、高度重视控制地方隐性债务风险和宏观杠杆率，预计将出台系列治理隐性债务风险措施，根本在于改变政绩考核机制。

2017年底，我国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，负债率为36.2%，较2016年的36.7%有所下降。但是，上述债务是显性债务，大量的隐性债务目前并没有具体数据。由于预算软约束，近几年影子银行规模迅速膨胀，大量资金绕过监管进入地产和地方融资平台，形成事实上的地方债务。由于其隐蔽性，并且链条较长，容易与金融风险交织，成为重要风险点。

中财办杨伟民指出：在地方政府层面，要有节制地借贷，不要过度举债，特别是不要过度变换手法去举借隐性债务。现在隐性债务的风险较大，要对地方政府的隐性债务进行控制，控制新增量，逐步化解存量。

财政部原部长肖捷在答记者问时指出：政府债务管理目前基本覆盖了限额管理、预算管理、风险预警、应急处置以及日常监督等各个环节，初步形成了地方政府债务的闭环管理体系。下阶段，继续采取“开前门”和“堵后门”并举的措施，坚持谁举债、谁负责，严格落实地方政府的属地管理责任，债务人和债权人依法合理分担风险。

中央办公厅发文指出：硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。要根据各地的债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标体系，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价地方政府举债规模的合理性。积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。

预计下阶段将出台一系列整治措施，核心在于改变政绩考核机制。地方债务风险和金融风险主要是机制问题而非规模问题。化解财政金融风险关键是建立机制。如果不理顺机制，打破“刚兑”，即使现在清理完地方债，以后同样的问题还是会卷土重来。因此关键是建立机制，通过深化改革来解决。建立对无效投资的约束，打破刚兑和隐性担保，推动高质量发展。

3、积极财政政策的方向发生变化：从支出转向减税降费，更加侧重民生、支持三大攻坚战和服务高质量发展。2018年减轻企业和个人税负8000亿和非税负担3000亿。

积极财政要减少政府直接投资，从支出转向为市场主体减负，降低制度性交易成本，激发市场活力。个税、增值税均要改革，大幅扩展享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围。大幅提高企业新购入仪器设备税前扣除上限。实施企业境外所得综合抵免政策。扩大物流企业仓储用地税收优惠范围。继续实施企业重组土地增值税、契税等到期优惠政策。进一步清理规范行政事业性收费，调低部分政府性基金征收标准。继续阶段性降低企业“五险一金”缴费比例。降低电网环节收费和输配电价格，一般工商业电价平均降低10%。深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用。加大中介服务收费清理整顿力度。

优化财政支出结构，更加侧重民生、支持三大攻坚战、供给侧结构性改革。提高医疗补贴、养老金水平，支持棚户区改造580万套和危房改造以保障住房，巩固落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。防范地方债务风险。多渠道筹措资金瞄准特定贫困群众精准帮扶，今年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁280万人。加大环保财政支出，做好污染防治，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降。支持制造业优化升级，综合运用财政专项资金、政府投资基金等方式，支持“中国制造2025”重点领域建设，促进工业与互联网深度融合。用好中央财政专项奖补资金，支持钢铁、煤炭行业去产能。继续推进解决国有企业历史遗留问题、支持中央企业处置“僵尸企业”和治理特困企业工作。

4、个税、企业所得税、增值税改革降低负担，房地产税立法进程加快，耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法3部税法将在年内制定。

（1）2018年将继续落实税收法定，制定耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法等3部税法，同时将修改税收征收管理法、企业所得税法实施条例。

（2）个税改革，合理减负，增加居民收入：提高个人所得税起征点（基础扣除额）；增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，从分类征收转向综合与分类相结合的模式。工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等劳动性质所得，作为综合所得合并起来，然后再确定基本扣除费用。

（3）增值税减并税率，降低制造业负担：按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率，提高小规模纳税人年销售额标准。当前增值税存在17%、11%和6%三档基准税率及优惠税率零税率，制造业税率基本为17%，而与制造业相关的软件、运输物流等行业税率为6%，因此可抵扣的进项税有限，上下游税率不统一导致制造业负担加重，因此17%的税率可能下调。

（4）房地产税立法进程加快：立法先行、充分授权、分步推进。《政府工作报告》提出“稳妥推进房地产税立法”，全国人大、财政部表示“有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案”。房地产税总体思路就是“立法先行、充分授权、分步推进”。先设计、完善，再进行论证和听取意见。未来房产税有三个作用：调节收入差距、促进社会公平；筹集地方财政收入，逐步替代土地出让金；增加保有环节税收，降低建设交易环节税收。有四大特征：按照评估值征税；有税收抵扣，保障基本住房需求；房地产税由地方自主征税；具有完备的税收征管模式。财政部2018年完成立法起草工作的没有房产税。由于工程浩大，预计2020年立法会初见成效。

5、强调财政可持续性和聚力增效，全面实施绩效管理，以效率换支出规模。

财政的紧平衡状态、地方隐性债务风险及养老医疗等或有负债使得财政可持续性问题凸显。2017年提出“积极有效的财政政策，侧重有效”，2018年提出“财政政策要聚力增效”，为实现此，中央办公厅发文、财政部原部长肖捷于近日撰文指出要实施全面绩效管理。

全面实施预算绩效管理的重点任务是：一是绩效管理全覆盖。即将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的所有资金或支出项目纳入绩效管理范围，社保基金预算也要参照执行。强化对重大政策和项目绩效目标的审核，对绩效目标实现程度和资金执行进度实行“双监控”，发现严重问题的项目要暂缓或停止预算拨款。着重解决支出低效、无效问题，推动改进预算编制、政策调整工作。二是贯穿预算全过程。即不仅预算编制、执行、结果要引入绩效理念和绩效管理，还要对重大项目全周期进行绩效评价，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度，推动改进预算编制和调整财政政策。三是逐步建立起第三方评价体系和评价结果运用机制，形成一套完整绩效管理闭环体系。四是评价对象全方位。由目前对部门项目支出和重大政策绩效评价为主，拓展到对部门整体支出绩效评价；由对地方转移支付绩效评价为主，拓展到对地方财政运行绩效评价，更好地促进部门、地方履职尽责。

6、2018年中央地方财政事权和支出责任划分改革集中在交通运输、环境保护等领域，提高公共服务水平和效率。

中央和地方事权和支出责任划分改革的最终目标是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，促进地方政府更好履责，更有效地提供基本公共服务供给效率和水平。

2017年财政部出台了外交领域中央与地方事权与支出责任的改革方案。今年到目前为止，财政部又出台了基本公共服务领域（义务教育、学生资助、基本就业、基本医疗等18项）共同财政事权和支出责任划分改革方案，为分领域推进财政事权和支出责任划分改革提供了引领。今年将重点推进交通运输、环境保护等领域的财政事权和支出责任划分改革。通过改革解决中央和地方共同事权不清晰、保障标准不明确、各地差异较大、地方支出责任较重的问题。

7、从2018年1-2月的财政收入形势看：财政收支超预期为积极财政提供支撑；政府性基金收入高增速，与土地开发相关的投资增速短期内仍有支撑；非税收入负增长，清理费用继续。

1-2月累计，全国一般公共预算收入36553亿元，同比增长15.8%。全国一般公共预算收入中的税收收入32952亿元，同比增长18.4%；非税收入3601亿元，同比下降3.5%。收入增速较快主要是经济较好带动的增值税、进出口带动的关税和进口环节增值税、车辆销售增速快带动车辆购置税大增、房地产相关的契税、土地增值税和房地产税依然保持较高增速，与1-2月销售金额增速增加。非税收入在去年-6.9%的基础上继续负增长（-3.5%），清理费用、降低制度性交易成本仍在继续。

财政支出结构上，科技、节能环保、农林水、交运支出增速较快，主要是地方投资。1-2月累计，全国一般公共预算支出29062亿元，同比增长16.7%。其中，中央一般公共预算本级支出3534亿元，同比增长3.9%；地方一般公共预算支出25528亿元，同比增长18.8%。具体看，交通运输支出增长55.7%，农林水支出增长35.9%，科技支出增长48.7%，节能环保支出增长23.6%，农林水同比增长35.9%。但是1-2月一般公共预算收支相关项目增幅波动较大，主要是1、2月份财政收支历来受春节放假等因素影响较大，有一定的特殊性。

政府性基金收入增速较快，可能与去年底的土地出让收入延迟入库有关，支出增速较高，与土地开发相关的投资增速仍可维持一段时间，一定程度对冲了基建下滑，但从全年看土地出让收入高增速难以持续。1-2月累计，全国政府性基金预算收入9671亿元，同比增长33.3%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入583亿元，同比下降3.3%；地方政府性基金预算本级收入9088亿元，同比增长36.7%，其中国有土地使用权出让收入8499亿元，同比增长38.9%。1-2月累计，全国政府性基金预算支出6828亿元，同比增长60.2%，其中国有土地使用权出让收入相关支出6224亿元，同比增长67%。

（泽平宏观 任泽平、罗志恒）